خبرنامه دانشجویان ایران: مهدی خطیب دماوندی*// چندی پیش، شهردار اسبق تهران و عضو فعلی شورای شهر در اظهاراتی با اشاره به عملکرد نادرست مسئولین قبلی این شورا در خصوص فروش تراکم، املاک شهرداری و تغییر کاربری به عنوان بدترین فرم و نوع درآمدزایی در مدیریت شهری یکی از راه های تحصیل درآمد پایدار را دریافت عوارض در قبال انجام خدمات شهرداری نامید و عنوان کرد: "هر کسی در شهر تهران زندگی می‌کند، باید هزینه زندگی در آن را بپردازد.
در تمام دنیا این امر مرسوم است که هزینه زندگی در شهرهای بزرگ بیشتر از حومه باشد، برای همین بسیاری تشویق می شوند در خارج از کلان شهرها زندگی کنند".
بعد از آن، بسیاری از مردم بویژه قشر کم درآمد ضمن انتقاد به عملکرد شهرداری در خصوص وضعیت نامناسب ترافیک و آلودگی هوا نسبت به این اظهارات واکنش نشان دادند.
از جمله اینکه چرا همیشه مردم باید تاوان اشتباهات مسئولین را بدهند؟ از همین رو مختصرا به بحث افزایش عوارض در دو بعد مجزا خواهیم پرداخت.
اولا، به لحاظ صلاحیت شوراهای اسلامی شهر در خصوص تصویب عوارض شهرداری که آیا اصولا شورای شهر تهران می تواند اقدام به تصویب چنین عوارضی نماید؟ ثانیا بررسی مفاد این طرح در چهارچوب اصول قانون اساسی، با این موضوع که چرا مردم شهر تهران باید عوارض بیشتری نسبت به سایر شهر ها بپردازند؟
بُعد اول / صلاحیت شوراها در خصوص تصویب عوارض شهرداری
بدوا باید به موضوع صلاحیت شوراهای اسلامی شهر در خصوص افزایش عوارض شهرداری بپردازیم که آیا اصلا شوراها چنین صلاحیتی دارند یا خیر. مطابق اصل هفتم قانون اساسی :« طبق دستور قرآن کریم: «و امرهم شورا بینهم» و «شاورهم فی الامر» شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظائر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند ». قانونگذار با استفاده از واژه های "ارکان تصمیم گیری" و "اداره امور کشور" برای شوراها صلاحیتی همسنگ مجلس شورای اسلامی قائل شده و همین امر بیانگر شان والای این نهاد در کشور ماست. همچنین با مطالعه دیدگاه ها و بیانات تدوین کنندگان مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی از جمله مرحوم شهید بهشتی در می یابیم که ایشان ضمن اشاره به جایگاه والای این نهاد، همواره به داشتن اختیارات وسیع شوراها برای تصمیم گیری در مسائل مختلف در راستای اداره امور کشور، استفاده از خرد جمعی و احترام به نظر شخصیت ها و افکار نمایندگان مردم و لزوم حاکمیت مردم بر سرنوشت خودشان تاکید داشتند.
در نهایت از این اصل به عنوان یک اصل فرادستوری در قانون اساسی یاد می شود.با این وجود مطابق نظریه تفسیری شورای نگهبان شوراها "صلاحیت نظارتی" دارند. در توضیح با اشاره به اصل یکصدم از فصل هفتم قانون اساسی به روشن شدن این مطلب کمک می نماییم. مطابق اصل یکصدم قانون اساسی :« برای پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی،بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت میگیرد ...» بر همین اساس در تاریخ 14 تیرماه 1382 در پاسخ شورای نگهبان به اصلاح ماده یک قانون شوراها و مواد دیگری از این قانون که در تاریخ 24 اردیبهشت 1382 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده بود، شورای محترم نگهبان به صراحت اعلام می دارد که "شوراهای موضوع اصل 100 قانون اساسی وظیفه نظارتی دارند".
البته در مقابل برخی از حقوقدانان به این نظر که شوراها صرفا رویکرد نظارتی و مشورتی دارند انتقاد وارد کرده و معتقدند شورای نگهبان تفسیر مضیقی نسبت به این اصل داشته است. مضاف بر اینکه قانونگذار در اصل هفتم و ذیل اصل یکصدم قانون اساسی با به کار بردن واژه های ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور، به رویکرد تصمیم گیرانه شوراها نیز اشاره داشته است.
با بازخوانی موضوع مورد بحث در می یابیم تصویب عوارض شهری توسط شورای شهر تهران در زمره صلاحیت تقنینی و تصمیم گیرانه شورا قرار می گیرد. در حالی که براساس نظریه تفسیری شورای نگهبان شوراهای موضوع اصل یکصد قانون اساسی صلاحیت نظارتی دارند و از آن جایی که در کشور ما ملاک عمل نظر شورای محترم نگهبان می باشد، لذا شوراهای اسلامی شهر و روستا امکان تصویب چنین مصوبه ای را نخواهند داشت.
به نظر می رسد تفسیر مضیق شورای نگهبان در خصوص واژه نظارت در اصل یکصدم قانون اساسی و محدود کردن این نهاد به صلاحیت نظارتی و مشورتی، به نوعی نادیده گرفتن جایگاه شوراها در اصل هفتم قانون اساسی بوده، همچنین در اصل یکصدم قانون اساسی واژه نظارت و اداره امور کشور به صورت توامان به کار رفته، بنابراین صحیح به نظر نمی رسد صرفا تمرکز خود را بر یکی از این دو واژه معطوف کنیم. به هرحال با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان شوراهای شهر با صلاحیت نظارتی خود قادر به تصمیم گیری مستقیم و بلاشرط نسبت به تصویب عوارض شهرداری ها نخواهند بود که البته این امر همواره مورد انتقاد حقوقدانان و شوراها نیز بوده است.
همچنین در زمره رویکرد تصمیم گیرانه صلاحیتِ نظارتی، شوراهای اسلامی شهر و روستا سه نوع تصمیم گیری دارند. اول تصمیم گیری قاطع، بدین معنا که مصوبات آنها نیاز به تایید مرجع دیگری ندارد و شوراها قادرند راسا نسبت به این مصوبات اقدام نمایند. همانند عزل شهردار، تصویب بودجه شورای شهر (و نه شهرداری)، تصویب نرخ کرایه وسائط نقلیه درون شهری که این نوع تصمیم گیری های ضعیف و بعضا تشریفاتی اختیار شوراها را در زمینه مسائل انتخاب،انتصاب و تصویب دچار خدشه نموده یا به نوعی مانع از ایفای نقش موثر آن ها در عناصر تقسیمات کشوری شده است. دوم تصمیم گیری مشروط که این نوع مصوبات نیازمند تایید مرجع دیگری می باشد مثل انتخاب شهردار و معرفی آن به استاندار یا وزیر کشور برای صدور حکم. سوم تصمیم گیری مطابق با آئین نامه های دولت.
توضیح آن که برخی از مصوبات شوراها باید مطابق با آئین نامه های مصوب هیات وزیران باشد. در خصوص موضوع تصویب عوارض شهرداری، ماده 85 قانون شوراها اصلاحی سال 96 به درستی موید این نوع تصمیم گیری شورای شهر می باشد.مطابق ماده 85، شورای اسلامی شهر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آئین نامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید. بر همین اساس تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات وابسته نیازمند رعایت آئین نامه مالی شهرداری ها که مصوب هیات وزیران است می باشد. همچنین وزیر کشور می تواند در هر مقطعی که وصول هر نوع عوارض را منطبق بر آئین نامه مصوب نداند نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نماید (قسمت دوم تبصره ماده 85 قانون شوراها اصلاحی سال 96). بنابراین شورای شهر در صورتی می تواند اقدام به تصویب عوارض شهرداری نماید که در چهارچوب آئین نامه مصوب هیات وزیران باشد. لازم به ذکر است معمولا تصویب عوارض سنگین شهرداری ها با طرح در دیوان عدالت اداری به لحاظ رعایت نکردن ضوابط قانونی باطل می گردد.
بُعد دوم / مغایرت مفاد این طرح با اصول قانون اساسی
موضوع اخذ هزینه و عوارض مضاعف از مردم در ازای خدمات شهرداری تهران به بهانه پایتخت نشینی به نحوی در تعارض با اصول قانون اساسی است. اولا در فصل سوم قانون اساسی که اصول مربوط به حقوق ملت در آن گنجانده شده، مطابق اصل نوزدهم: «مردم ایران از هر قوم و قبیله ای که باشند از حقوق مساوی برخوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند اینها سبب امتیاز نخواهد بود.» تمامی مردم ایران حقوق مساوی و یکسان برخوردار هستند و هیچ عاملی سبب امتیاز برای عده ای خاص نخواهد شد. با توجه به واژگان به کار رفته در این اصل، سکونت مردم در شهر تهران به بهانه این که چون در پایتخت زندگی می کنند پس باید عوارض بیشتری دهند مغایر نظر قانون اساسی مبنی بر حقوق یکسان مردم ایران می باشد.
چرا که مطابق این اصل پایتخت نشینی عاملی برای اخذ عوارض مضاعف محسوب نمی شود و عوارضی که در سایر شهر های کشور اخذ می شود باید در تهران نیز اخذ گردد. همچنین منع زندگی در پایتخت به بهانه عجز از پرداخت عوارض زندگی در تعارض با این اصل می باشد. ثانیا وفق بند 9 اصل سوم، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف به رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه در تمامی زمینه های مادی و معنوی برای مردم است.
بالتبع شوراهای اسلامی شهر نیز به عنوان نهادهای اداره کننده امور شهری و محلی طبق اصل هفتم و یکصدم ق.ا باید با ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی از ایجاد تبعیضات ناروا جلوگیری نمایند. متاسفانه در زمینه تحقق این اصل و اصولی که مرتبط با بحث توسعه متوازن یا آمایش سرزمین است فعالیت جدی صورت نگرفته و همین امر موجب شده تا مردم کشور برای بهره مندی از امکانات بهتر و بیشتر به سمت کلان شهر ها مهاجرت نمایند. از همین رو مردمی که به علت فقدان امکانات رفاهی،آموزشی و بهداشتی مطلوب در شهر های خودشان لاجرم به تهران مهاجرت می کنند باید عوارضی مضاعف نسبت به مردم سایر شهر ها بپردازند که به نظر می رسد این مغایر با اصل نوزدهم و بند 9 اصل سوم باشد. ثالثا، قسمت اخیر بند 14 اصل سوم اشاره به تساوی عموم در برابر قانون می نماید.
مطابق این بند، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف به تامین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه می باشد و همه ی مردم در برابر قانون مساوی هستند. بنابراین با توجه به تساوی عموم در برابر قانون ، شورای شهر تهران حق ندارد به بهانه تحصیل درآمد پایدار عوارضی از مردم تهران اخذ کند که این نوع عوارض در هیچ کجای کشور اخد نمی شود. در نهایت اصل 48 قانون اساسی راه حل تمرکز زدایی از تهران را توزیع عادلانه امکانات در سراسر کشور می داند نه گران کردن عوارض شهرداری! مطابق این اصل :« در بهره برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان ها و توزیع فعالیت های اقتصادی میان استان ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد، به طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم در دسترس داشته باشد» اگر می خواهیم تراکم جمعیت در تهران کاهش پیدا کند، باید امکانات اعم از امکانات رفاهی، بهداشتی و درمانی، علمی و آموزشی، اقتصادی و فرهنگی در سراسر کشور با توجه به نیاز ها و استعداد توزیع گردد. وقتی بهترین دانشگاه ها و مراکز آموزشی، بهترین مراکز بهداشتی مثل بیمارستان ها، مهم ترین مراکز سیاسی و اقتصادی در تهران واقع شده، در حالی که باقی شهرها و مناطق محروم کشور به خاطر عدم بهره مندی از این منابع رنج می برند، چطور می توان انتظار داشت مردم برای تحصیل زندگی بهتر به پایتخت مهاجرت نکنند؟ بنابراین منطقی که مردم را به علت عجز از پرداخت عوارض سنگین تشویق به خروج از تهران می کند به هیچ وجه صحیح نبوده و این خود به نوعی از مصادیق تبعیضات اشاره شده در بند 9 اصل سوم قانون اساسی می باشد.
* دبیر انجمن اسلامی دانشجویان مستقل دانشگاه آزاد اسلامی واحد دماوند
