این بخشی از سخنان رئیس جمهوری در اولین کنفرانس «اقتصاد ایران» بود که واکنش‌های زیادی را از طرف موافقان و مخالفان ایشان برانگیخت. بیش‌تر اظهارنظرها در خصوص سخنان آقای روحانی معطوف به بررسی اشکال مختلف همه پرسی، اصول شکلی و نحوه اعمال اصل 59 قانون اساسی1 است. در این نوشتار تلاش می‌شود تا فارغ از مطالب مطرح‌شده، مسئله‌ی همه‌پرسی از یک موضع نظری و مبتنی بر واقعیات سیاسی ایران امروز مورد بررسی قرار گیرد.
امروز وقتی از همه پرسی سخن می گوییم، باید به برخی ابهامات و سوالات پاسخ دهیم. فلسفه اجرای همه پرسی تقنینی چیست؟ آیا برگزاری همه پرسی یک "ضرورت" است یا "بنا به ضرورت". همه پرسی قرار است کدام مسئله مهم کشور را حل کند؟ و آیا اساسا حل آن مسئله راه کاری جز همه پرسی ندارد؟ اینجاست که سخن از چرایی همه پرسی به میان می آید. از سوی دیگر فارغ از مباحث نظری باید به واقعیات سیاسی نیز توجه کنیم. چرا رئیس جمهوری برای اجرای همه پرسی از راه کار قانونی استفاده نکردند؟ آیا اجرای همه پرسی در شرایط فعلی امکان دارد؟ در صورت امکان، پیامدهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی آن چیست؟
1- مراد مقنن و فلسفه وضع بسیاری از اصول قانون اساسی همانند قوانین اسلامی و الهی، رفع انسداد و عبور از مشکلات است. قانونگذار اساسی در بسیاری موارد در مقام ارائه راهکار برآمده، تا در صورت وجود مشکل و معضل از انسداد و بن بست جلوگیری شود. به همین ترتیب وجود برخی اصول قانون اساسی اجرای فوری آن را اثبات نمی کند. از طرفی چه بسا اجرای بی مورد برخی اصول قانون اساسی نه تنها مشکلی را حل نکند، بلکه خود به چالش و مشکلی بزرگ تبدیل شود. همه پرسی تقنینی و اصل 59 راهکار قانون اساسی برای حل مشکلات بسیار مهمی است که از طریق عادی قابل حل نیست. به عبارت دیگر در اینجا گرچه قانونگذار مجوز همه پرسی را صادر کرده، اما ایجاد تکلیف نکرده است. به عنوان مثال، وقتی می گوییم ولی فقیه حق دارد در صورت لزوم حکم حکومتی صادر کند، این به معنای تکلیف استفاده از حکم حکومتی نیست، شاید هیچ گاه نیاز نشود که ولی فقیه از حکم حکومتی استفاده کند، همانگونه که ممکن است هیچ گاه نیاز نباشد که همه پرسی تقنینی برگزار شود.
حکم حکومتی و همه پرسی تقنینی هردو استثنا هستند و تا زمانی که ضرورت نداشته باشد نمی توان از آنها استفاده کرد. اصل اداره امور بر اساس احکام اولیه و قانونگذاری عادی است و صدور احکام ثانویه و رجوع به همه پرسی نیاز به اثبات دارد. از همین رو (با توجه به اصل 258 که می گوید:"اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است") تا وقتی که در شرایط عادی امکان قانونگذاری توسط مجلس شورای اسلامی وجود داشته باشد، رجوع به آراء عمومی "ضرورتی" ندارد، بلکه "بنا به ضرورت" امکان اجرای آن وجود دارد.
2- رئیس جمهور محترم فرموده اند :" یکی از اصول قانون اساسی که از روز اول تا الآن اجرا نشده است و من به عنوان مسئول اجرای قانون اساسی خیلی دلم می‌خواهد شرایطی مهیا شود تا یک بار هم که شده به این اصل قانون اساسی عمل شود، همه‌پرسی از مردم درباره‌ی مسائل مهم کشور است."اگر این دلیل رئیس جمهور موجه باشد و دغدغه ایشان صرفا اجرای قانون اساسی است، باید سوال شود که چرا تا به امروز اصول 78 3و 479 قانون اساسی اجرا نشده است؟ این دو اصل نیز جزء اصولی است که از ابتدای انقلاب تا کنون مسکوت مانده. (اصل 79 در خصوص ایجاد محدودیتهای ضروری و اصل 78 در خصوص تغییر خطوط مرزی)
همانطور که گفته شد قانونگذار اساسی در برخی موارد اصل را بر عدم اجرای برخی اصول قانون اساسی گذاشته است. در خصوص اصل 59 هم "اصل بر عدم رجوع به آراء عمومی و قانونگذاری از طریق همه پرسی است" مگر اینکه خلاف آن اثبات شود. رئیس جمهوری دلیل رجوع به همه پرسی را عدم اجرای اصل 59 در طول 36 سال ذکر کرده اند، که اگر این دلیل موجه باشد، ایشان باید ضمن اجرای اصل 78 و 79 سریعا محدودیت های عمومی را برقرار و تغییر در خطوط مرزی را نیز اجرا نمایند. حال آنکه این اصول پیش بینی شده اند تا در صورت نیاز طبق قانون به آنها عمل شود، نه اینکه به هر دلیلی از جمله اینکه تا به حال از این اصول استفاده نشده به آراء عمومی رجوع کنیم، یا محدودیت های عمومی را برقرار کنیم.
3- بررسی مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی5، نشانگرحساسیت های اعضای این مجلس در خصوص اصل 59 است. از عمده تاملات نمایندگان، امکان اختلاف و چالش میان نمایندگان و دولت و مجلس بر سر تشخیص "مسائل بسیار مهم" بوده است. (مشروح مذاکرات قانون اساسی ....) در شرایطی که بسیار از نمایندگان مجلس با دولت اختلاف نظر های جدی دارند و رئیس جمهور میداند که پیشنهاد همه پرسی با اقبال دو سوم مجموع نمایندگان روبرو نخواهد شد، طرح چنین پیشنهادی آن در رسانه ها و نه با طی مراحل قانونی چه توجیه حقوقی و مصلحت جویانه ای می تواند داشته باشد؟ یکی دیگر از فلسفه های وجودی اصل 59 ارائه راه کاری برای برون رفت از مشکلات مهم نظام است، به نظر می رسد طرح موضوع همه پرسی به این نحو و در چنین شرایط حساسی، بیش از آنکه بحران زدایی کند بحران ساز خواهد بود و خود نقض غرض است. وقتی طرفداران دولت دائم از سودای تسخیر بهارستان سخن می گویند و عده ای دیگر از حامیان دولت از انحلال مجلس حرف می زنند و فضای بدبینی میان برخی نمایندگان و دولت بوجود آمده، طرح موضوع همه پرسی نیز دور زدن مجلس و تبلیغات علیه نمایندگان تحلیل می شود. از سوی دیگر رئیس جمهوری محترم باید به این سوال پاسخ دهند که کدام مسئله مهم نظام در حال حاضر از طریق قانونگذاری مجلس قابل حل نیست و باید به همه پرسی گذاشته شود؟ و اگر مجلس با وجود اختلافات موجود پیشنهاد رئیس جمهور را قبول نکند، آیا این خود یک بحران و مسئله مهم نخواهد بود؟
4- قوه مقننه جمهوری اسلامی ایران نهادی است که ریشه در آرائ عمومی دارد و مظهر اراده عام ملت است.(اصول6 6و756). قانون اساسی در بیان حاکمیت ملت اعمال قوه مقننه را بر دو حالت مقرر می دارد: یکی اعمال غیر مستقیم که از طریق نمایندگان منتخب مردم تحقق می یابد(اصل58). و دیگری «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی این عمل از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرائ مردم انجام می شود»(اصل 59). تاریخ همه پرسی از بدو تاسیس نظام جمهوری اسلامی ایران حکایت از همه پرسی تقنینی ندارد و قانون همه پرسی مصوب 1368، نظر مردم به دو صورت رای "آری" و "نه" محدود نموده است. بنابراین مردم هیچ نقشی در انشاء و تدوین قوانین نداشته و صرفا پیشنهاد رئیس جمهوری یا یکصدنفر از نمایندگان را که به تصویب دو سوم نمایندگان مجلس می رسد، تایید یا رد می کنند.8 بنابر این رئیس جمهوری در این خصوص صرفا می تواند پیشنهاد دهد و پس از آن باید منتظر تصویب نمایندگان و سپس تایید شورای نگهبان بماند. حال اگر رئیس جمهور محترم واقعا قصد برگزاری همه پرسی داشتند چرا از راه کار قانونی استفاده نکردند و لایحه قانونی خود را به مجلس ارائه ندادند؟ از آنجا که شبهه عدم اطلاع رئیس جمهور حقوقدان از شیوه برگزاری همه پرسی منتفی است، این شبهه ایجاد می شود که قصد رئیس جمهوری از رجوع به آراء عمومی، غیر از همه پرسی قانونی بوده است. همچنین می توان این رفتار سیاسی را در راستای اعمال فشار بر نهادهای قانونی و طرح ادعای همیشگی «نمی توانیم چون نمی گذارند» تحلیل نمود.
پی نوشت ها
1-اصل پنجاه و نهم : در مسائل بسیار مهم اقتصادی ، سیاسی ، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
2-اصل پنجاه و هشتم : اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می شود ومصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می آید برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می گردد.
3-اصل هفتاد و هشتم : هرگونه تغییر در خطوط مرزی ممنوع است مگراصلاحات جزئی با رعایت مصالح کشور به شرط این که یک طرفه نباشد و به استقلال و تمامیت ارضی کشور لطمه نزند و به تصویب چهار پنجم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی برسد.
4-اصل هفتاد و نهم : برقراری حکومت نظامی ممنوع است . در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن ، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتاً محدودیت های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی تواند بیش از سی روز باشد و درصورتی که ضرورت همچنان باقی باشد دولت موظف است مجددا از مجلس کسب مجوز کند.
5- صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، چاپ اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، آذر1364، صفحه ی 1790تا1799
6-اصل ششم:در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضاءی شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معینمیگردد.
7- اصل پنجاه و ششم:حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچکس نمی تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد می آید اعمال میکند.
8- ماده ۳۶ قانون همه پرسی: «همه پرسی به پیشنهاد رئیس جمهور یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و تصویب حداقل دو سوم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی انجام خواهد شد.»
* دانش آموخته حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبایی(ره)