به گزارش «خبرنامه دانشجویان ایران»؛ هادی هدایت زاده//// کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر که در سال ۱۳۹۷ در اجلاس سران کشورهای ساحلی در آکتائو قزاقستان به امضای پنج کشور ساحلی رسید، مهمترین تلاش چندجانبه برای تعیین چارچوب حقوقی حاکم بر این پهنه آبی پس از فروپاشی اتحاد شوروی محسوب میشود. این سند چارچوبی برای تعیین حقوق و تعهدات کشورهای ساحلی در حوزههایی از جمله بهرهبرداری از منابع، کشتیرانی، امنیت و مسائل زیستمحیطی ایجاد کرده است. با این حال، ارسال لایحه تصویب این کنوانسیون به مجلس شورای اسلامی بار دیگر مباحث حقوقی، سیاسی و ژئوپلیتیکی پیرامون آن را در کانون توجه قرار داده است. بررسی دقیق این کنوانسیون نشان میدهد که ارزیابی آن صرفاً بر اساس متن حقوقی ناکافی است و باید به فرامتن آن — شامل توافقهای دوجانبه، ترتیبات ژئوپلیتیکی، واقعیتهای ایجادشده در تحدید حدود بستر و زیربستر، و منافع انرژی نیز توجه شود. این گزارش با رویکردی نظری و تحلیلی، ساختار کنوانسیون، ابهامات بنیادین آن، پیامدهای احتمالی برای سهم و حقوق حاکمیتی ایران، و الزامات راهبردی مواجهه با آن را مورد بررسی قرار میدهد.
ساختار و ماهیت کنوانسیون آکتائو
کنوانسیون آکتائو از منظر حقوقی دارای تناقضات ساختاری قابل توجهی است. متن آن بیش از آنکه یک سند حقوقی منسجم باشد، ماهیتی سیاسی با اهداف سیاسی دارد. روح حاکم بر کنوانسیون مبتنی بر رویکرد گامبهگام است؛ رویکردی که از تعیین خطوط مبدأ آغاز میشود، به تعیین آبهای سرزمینی و مناطق ماهیگیری میرسد و در نهایت تحدید حدود بستر و زیربستر را به توافقهای بعدی موکول میکند. این روند تدریجی با منافع راهبردی ایران ناسازگار است، زیرا هر مرحله میتواند پیشفرضهای مرحله بعدی را ایجاد کند و قدرت چانهزنی ایران را بهتدریج کاهش دهد.
مهمترین ابهام حقوقی کنوانسیون در نحوه تعیین خطوط مبدأ و ارتباط آن با تحدید حدود بستر و زیربستر نهفته است. ماده ۱ کنوانسیون خطوط مبدأ را به دو نوع عادی و مستقیم تقسیم میکند. خط مبدأ عادی با توجه به شکل خاص سواحل ایران در دریای خزر بههیچوجه نمیتواند به نفع این کشور باشد. خط مبدأ مستقیم نیز در مکانهایی که خط ساحلی مضرس است یا حاشیهای از جزایر در امتداد ساحل قرار دارد، قابل اعمال دانسته شده است. با این حال، روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقتنامه جداگانهای میان همه طرفها مشخص شود. این مقرره در بندهای ۱ و ۲ ماده ۷ نقض شده است؛ جایی که برای عرض آبهای سرزمینی محدودیت تعریف شده و عملاً خط مبدأ ایران را به خط عادی محدود میکند.
بند ۱ ماده ۸ تعیین حدود بستر و زیربستر را منوط به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل کرده است. در ظاهر، طرفین آزادی عمل دارند، اما ماده ۴ صراحتاً اعلام میکند که سایر موافقتنامهها باید منطبق با این کنوانسیون باشند. با توجه به تأکید کنوانسیون بر خطوط مبدأ عادی، تصویب آن میتواند سهم جمهوری اسلامی ایران از سطح، بستر و زیربستر را به حدود ۳ تا ۴ درصد کاهش دهد. به این ترتیب، کنوانسیون مسئله اصلی را حل نکرده، بلکه آن را به مرحلهای موکول کرده است که ایران در آن با چهار کشور دیگر و مجموعهای از توافقها و ترتیبات پیشینی مواجه خواهد بود.
خطوط مبدأ و اهمیت راهبردی آن
خطوط مبدأ صرفاً خطوطی فنی روی نقشه نیستند. موقعیت آنها بر محدوده آبهای سرزمینی و در نهایت بر مباحث مرتبط با تحدید حدود بستر و زیربستر اثر مستقیم میگذارد. هرگونه تأخیر یا ابهام در تعیین این خطوط میتواند به مسئلهای اساسی در آینده تبدیل شود. در ساختار حقوقی کنوانسیون نوعی تنش مشاهده میشود: از یک سو خطوط مبدأ مستقیم به رسمیت شناخته شدهاند و از سوی دیگر تعیین روش آنها به توافق پنججانبه موکول گردیده است. در نتیجه، امتیاز بالقوه حقوقی بدون توافق بعدی الزاماً به امتیاز عملی تبدیل نمیشود.
فرامتن کنوانسیون و واقعیتهای ایجادشده
اگر متن کنوانسیون بهتنهایی مطالعه شود، ممکن است چنین برداشت شود که هنوز درباره سهم ایران در بستر تصمیمی گرفته نشده است. این برداشت بدون توجه به فرامتن ناقص است. فرامتن شامل توافقهای دوجانبه روسیه با قزاقستان، روسیه با جمهوری آذربایجان، قزاقستان با جمهوری آذربایجان و ترتیبات مشابه، بهرهبرداری عملی از میادین نفت و گاز، ایجاد خطوط مرزی عملیاتی در بستر، و شکلگیری تفاهم میان چهار کشور دیگر درباره تقسیم بخشهایی از بستر است. مداخله کشورهای غیرساحلی در ترتیبات این دریا نیز بخشی از این فرامتن بهشمار میرود.
ایران بسیاری از توافقهای دوجانبه موجود را بهعنوان مبنای تحدید حدود نپذیرفته است، اما واقعیت سیاسی و ژئوپلیتیکی آن است که این توافقها صرفاً روی کاغذ باقی نماندهاند و در عمل بر نحوه بهرهبرداری از منابع و رفتار کشورهای ساحلی تأثیر گذاشتهاند. بنابراین، ایران وارد مذاکرهای برابر درباره یک «صفحه سفید» نمیشود؛ صفحه سفید تا حد زیادی پیشتر ترسیم شده است. این وضعیت عدم تقارن قدرت مذاکره را رقم میزند و ایران را در موقعیتی قرار میدهد که چهار کشور دیگر دستکم در بخشی از مسائل دارای منافع مشترک یا مواضع نزدیک هستند.
پیامدها برای تمامیت ارضی و منابع انرژی
ماده ۳ کنوانسیون صراحتاً بر احترام به حاکمیت، تمامیت ارضی و استقلال کشورهای ساحلی تأکید دارد و از این رو در معنای دقیق حقوقی نمیتوان گفت سند بهطور مستقیم مرزهای ایران را جابهجا میکند. با این حال، ابهامات بنیادین در تعیین خطوط مبدأ و تحدید حدود بستر و زیربستر میتواند در عمل به نتیجهای مشابه نقض تمامیت ارضی بینجامد. اگر خطوط مبدأ به گونهای تعیین شوند که سهم ایران از مساحت دریای خزر به حداقل ممکن کاهش یابد، بخشی از قلمرو حاکمیتی و حقوقی ایران در دریا از دست خواهد رفت. این امر حتی اگر در قالب فرایندی حقوقی و با امضای خود ایران صورت گیرد، عملاً نقض تمامیت ارضی محسوب میشود.
فرسایش تمامیت ارضی تنها به مساحت سطحی محدود نمیشود. مهمتر از آن، بستر و زیربستر دریا — محل ذخایر عظیم نفت و گاز — است که ارزش اقتصادی سرزمینی ایران را تعیین میکند. در مذاکرات دوجانبهای که پس از تصویب کنوانسیون باید برای تحدید حدود بستر انجام شود، کشورهای شمالی که پیشتر در مورد خطوط مبدأ و بهرهبرداری از میادین به تفاهمات داخلی دست یافتهاند، در موقعیت قدرتمندتری قرار میگیرند. نتیجه نهایی میتواند آن باشد که بخشهای قابل توجهی از میادین نفتی و گازی ایران که در زیربستر خزر قرار دارند، رسماً در اختیار دیگر کشورها قرار گیرد و ایران عملاً از حق حاکمیتی خود بر منابع طبیعی این مناطق محروم شود.
کنوانسیون مستقیماً منابع نفت و گاز را میان کشورها تقسیم نمیکند، اما رابطه میان تحدید حدود بستر و منابع انرژی روشن است. هرچه محدوده بستر و زیربستر تحت حقوق حاکمیتی ایران کوچکتر باشد، امکان بهرهبرداری از منابع موجود در آن نیز کاهش مییابد. این موضوع صرفاً بحثی سیاسی یا حیثیتی نیست، بلکه مستقیماً با اقتصاد انرژی کشور و رقابتهای ژئواکونومیک مرتبط است.
چالش ژئوپلیتیکی و عدم تقارن قدرت
فراتر از مفاد حقوقی، واقعیت ژئوپلیتیکی مهمی وجود دارد: ایران تنها کشوری است که در بسیاری از مقاطع در برابر الگوی تقسیم بستر بر مبنای توافقهای دوجانبه موضع متفاوتی داشته است. روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان در چند مرحله ترتیباتی برای تقسیم بستر و بهرهبرداری از منابع ایجاد کردهاند و ترکمنستان نیز در سالهای اخیر وارد ترتیبات دوجانبه شده است. در نتیجه، ایران در مذاکرات با وضعیتی مواجه خواهد شد که چهار کشور دیگر دارای منافع مشترک یا مواضع نزدیک هستند. این وضعیت مسئله عدم تقارن قدرت مذاکره را برجسته میکند. تصویب کنوانسیون بدون روشن شدن مسائل بنیادین میتواند به معنای پذیرش چارچوبی باشد که در آن ایران بعداً باید برای حفظ حداقل حقوق ممکن خود مذاکره کند، در حالی که دیگران بخشهایی از موقعیت خود را پیشاپیش تثبیت کردهاند. این وضعیت در کنار بحث خط لوله ترانسخزر، مهمترین مسئله ژئوپلیتیکی جمهوری اسلامی ایران در این حوزه است.
الزامات راهبردی و رویکرد پیشنهادی
خطر اصلی برای ایران نه در متن کنوانسیون بهتنهایی، بلکه در فرامتن آن نهفته است. کنوانسیون میتواند بهجای آنکه نقطه آغاز کاملاً جدیدی باشد، چارچوبی برای حقوقیکردن و تثبیت تدریجی بخشی از واقعیتهای پیشین فراهم کند. از این منظر، رویکرد مناسب ایران باید بر اصل «همه یا هیچ» در مسائل بنیادین استوار باشد. پیش از تصویب نهایی کنوانسیون باید خطوط مبدأ، نسبت آنها با تحدید حدود، وضعیت توافقهای دوجانبه پیشین، روش تحدید بستر و زیربستر، حقوق ایران نسبت به منابع، و الزامات مربوط به خطوط لوله بهصورت روشن مشخص شود. بهویژه باید تصریح گردد که تصویب کنوانسیون به معنای شناسایی یا پذیرش توافقهای دوجانبهای که ایران عضو آنها نیست، نخواهد بود.
در غیر این صورت، خطر آن وجود دارد که ایران چارچوب حقوقیای را بپذیرد که در ظاهر مسئلهای را حل نمیکند، اما در عمل مذاکره آینده را از وضعیت باز و قابل چانهزنی به مذاکره بر سر میزان خسارت یا حفظ حقوق حداقلی تبدیل کند. از منظر منافع ملی، مسئله اصلی نه مخالفت انتزاعی با کنوانسیون، بلکه مخالفت با تثبیت یک روند نابرابر بدون روشن شدن همه پیامدهای حقوقی، ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیکی آن است. جمهوری اسلامی ایران باید از همه ظرفیتهای قانونی موجود در مجلس شورای اسلامی برای اصلاح کنوانسیون مطابق با منافع ملی خود استفاده کند.
نتیجهگیری
کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر در متن خود نقض آشکار تمامیت ارضی را اعلام نمیکند، اما با ابهامات بنیادین در تعیین حدود نهایی، ضعف ساختاری در موقعیت مذاکراتی ایران، و واگذاری سرنوشت بستر به توافقات دوجانبه، بستر و اهرم حقوقی لازم برای تحقق فرسایش تدریجی حقوق سرزمینی، اقتصادی و حاکمیتی ایران را فراهم میآورد. تا زمانی که این ابهامات برطرف نشدهاند، نگرانی نسبت به آثار احتمالی این روند بر حقوق و منافع ایران کاملاً جدی و قابل دفاع است. مواجهه مسئولانه با این سند مستلزم شفافسازی کامل مسائل بنیادین پیش از هرگونه تصویب نهایی است.