نظارت استصوابی؛ نهادی بدیع یا بدیل؟!

خبرنامه دانشجویان ایران: سیدسعید حبیب زاده*// با نزدیک شدن به ایام دو انتخابات پیش رو، محفل حرف و حدیث های راجع به انتخابات و بحث پیرامونی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات گرم می گردد. از آنجا که بحث نظارت شورای نگهبان ازجمله مباحثی است که اختلاف نظرات متعدد و بعضاً مغایری درخصوص ماهیت و مبنای آن وجود دارد،لازم دانستیم که در این نوشتار به بررسی این امر بپردازیم.

حق تعیین سرنوشت از جمله حقوق اساسی شهروندان است. اعمال این حق مستلزم برگزاری انتخابات عادلانه و شرکت مردم در تعیین سرنوشت خویش است. اما این حق در هیچ کشوری بصورت مطلق و بدون حدوحصر پذیرفته نیست بلکه تابع قیودی است. رعایت این قیود و شرایط مستلزم وجود نهادی است که برگزاری یک انتخابات سالم و منطبق با مقررات را نظارت کند. پیش شرط برگزاری انتخابات، اطمینان شهروندان رأی دهنده نسبت به منصفانه بودن و به دور از تقلب برگزارشدن فرایند انتخابات است. به همین جهت وجود نهادی ناظر در این امر ضروری است. این نهاد نظارتی در تمام سیستم های حکومتی کشورهای جهان و البته با مراتب متفاوت نظارت یافت میشود نظام انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران، نظارتی حداکثری بر انتخابات دارد. زیرا نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارتی عام، استصوابی و درهمه ی مراحل است. این نظارت جنبه مستم، مستقیم و دائمی دارد و در هرموقع و مقطعی که لازم باشد نسبت به اصلاح انحراف و جلوگیری از تخلفات و مفاسد احتمالی بعدی اقدام مقتضی بعمل خواهد آمد و نظر نهاد ناظر بر مجریان انتخابات لازم الاجراست.

جهت روشن تر شدن مفهوم نظارت استصوابی لازم است مفهوم آن و نیز تفاوت آن با انواع دیگرنظارت برای خوانندگان بیان شود؛ نظارت استصوابی نظارتی با حق اعمال نظر و دارای ضمانت اجراست که در آن ناظر حق ابطال یا تنفیذ عمل متولی را دارد و اعمال متولی بدون تصویب و امضاء ناظر فاقد وجاهت قانونی است. درمقابل این مفهوم، نظارت استطلاعی است که متولی یا مجری قانون صرفاً بااطلاع و آگاهی نهاد ناظر اقدام میکند ولی مکلف به تبعیت از نظر آن یا اخذ تأیید و تصویب او نیست و چنانچه ناظر به مواردی از نقض قانون توسط مجری امر بخورد کند حسب مورد حق تذکر به مجری و درنهایت وظیفه ی گزارش به مراجع بالاتر را دارد. به عبارت دیگر لازم نیست که مجری همراه با ناظر تصمیم مشترک اتخاذ نموده سپس اقدام کند. حال آنکه در نظارت استصوابی هرگونه اقدامی نیاز به دو امضاء دارد.

تلقی برخی از نظارت استصوابی بر انتخابات، ایجاد محدودیت در حقوق سیاسی مردم و نادیده گرفتن قدرت تمیز آنها در تشخیص ویژگی های خوب و بد افراد است. درحالی که این نظارت به منزله ی دخالت در اجرای انتخابات و گزینش کاندیداها محسوب نمیشود! همچنین این طرز تفکر وجود دارد که اصول مربوط به نظارت شورای نگهبان در قانون اساسی، اصولی غیر دموکراتیک است که تنها در قانون اساسی ایران وجود دارد! درحالی که در ادامه بیان خواهد شد که این تصوری نارواست.

ناگفته پیداست که هر نظامی برای استخدام کارمندان ساده ی خویش و به طریق اُولی برای گزینش عالیترین مقامات اجرایی کشور، نیازمند فیلترهایی جهت تأیید صلاحیت فرد مربوطه برای احراز پست موردنظر می باشد. هیچکس نافی حق شهروندان برای انتخاب کاندیدای موردنظر خود نیست، اما باید مواردی را نیز درنظر گرفت. انتخاب افراد اصلح برای قرارگرفتن در مناصب اساسی کشور ازجمله ریاست جمهوری و نمایندگی مجلس و غیره نیازمند شناختی فراتر از شناخت یک فرد عادی جامعه از افراد است و لذا میتوان گفت یک امر تخصصی است. با توجه به واقعیت های جامعه باید اذعان کرد که عامه ی افراد از این شناخت تخصصی برخوردار نیستند و ازجهت دیگر،تمام افراد جامعه اعم از نخبه و عوام، با رأی خود در انتخابات نه فقط سرنوشت یک حزب و طیف بلکه سرنوشت یک ملت را تعیین خواهند کرد و لذا این رأی و تصمیم باید با آگاهی کامل و توجه به مسئولیت بعدی آن اتخاذ شود و ازآنجاکه درهر امر تخصصی، رجوع به کارشناس عملی عقلایی است، در شناخت افراد باصلاحیت برای حضور در عرصه ی انتخابات نیز این کار لازم می آید.

علاوه بر این لزوم حفظ اسلامیت نظام جمهوری اسلامی از یکسو و اعتمادی که مردم به نظام مدیریت انتخابات یک کشور دارند از سوی دیگر، اقتضای نظارت استصوابی را دارد. چراکه شورای نگهبان بعنوان پاسدار اسلامیت نهادهای عالی سیاسی موظف به جلوگیری  از ورود افراد فاقد صلاحیت درعرصه ی انتخابات برای کسب مناصب عالی کشوری است. همچنین لازم است قبلاً از ورود افراد نالایقبه عرصه انتخاباتی جلوگیری شود تا مردم بااطمینان از نظارت شرعی و قانونی در احراز صلاحیت نامزدهای حاضر درصحنه، فرد اصلح را از میان افراد صالح موردتأیید انتخاب کنند.

فقدان چنین مکانیزمی و در نتیجه ورود افراد نالایق به پایه های نظام، عواقب و مفاسدی را در پی خواهد داشت که خود این موضوع به بی اعتمادی مردم نسبت به اصل نظام سیاسی جمهوری اسلامی خواهد انجامید. چراکه این جامعه نمیتواند شاهد حضور عناصر مغایر با موازین اسلام و انقلاب در نظام حکومتی خود باشد.

در نظام انتخاباتی ما به جهت مشارکت مستقیم و بی واسطه ی مردم در انتخابات (و نه مشارکت باواسطه ی احزاب) و بمنظور صیانت از آرای ملت، سازوکار نظارت استصوابی بر مراحل انتخابات پیش بینی شده است و شورای نگهبان این امکان را دارد که هرمرحله از انتخابات را نظارت و کنترل نموده و پس از تأیید، اجازه ی مرحله و فرایند بعدی انتخابات را بدهد. نه اینکه صرفاً نقش یک مرجع شکایت را داشته باشد. مستند قانونی این موضوع اصل 99 قانون اساسی است که بیان می کند: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را برعهده دارد.».

طبق نظر تفسیری شورای نگهبان درخصوص این اصل که در سال 1370 صادر شد: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات ازجمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها میشود.»؛ و از آنجا که طبق اصل 98 قانون اساسی «تفسیر قانون اساسی به عهده ی شورای نگهبان است»، نظریه تفسیری مذکور لازم الاتباع است و جای هیچگونه دلیل دیگری را باقی نمی گذارد.

در دیگر نظام های حقوقی سیاسی جهان می توان نهادی شبیه به شورای نگهبان پیدا کرد که به عنوان تصمیم گیرنده ی نهایی درخصوص صحت فرایند انتخابات عمل می کند. مراجع اعمال نظارت بر انتخابات درسایر کشورها نیز وجود دارد ازجمله در کشور رومانی«مجمع بزرگ ملی» که یکی از دو مجلس این کشور است طبق اصل47 قانون اساسی این کشور مرجع نظارت بر انتخابات است.این اصل بیان می کند «مجمع بزرگ ملی در صحت یا عدم صحت انتخاب هر نماینده تصمیم می گیرد و قانونی بودن انتخاب هر نماینده را بررسی می نماید و نسبت به صحت یا ابطال انتخاب وی تصمیم میگیرد.» همچنین در امریکا مجلس نمایندگان خود صلاحیت رسیدگی به صحت یا عدم صحت انتخاب نمایندگان و تعیین شرایط انتخاب شدن را دارد.

طبق مواد 67 و 72 قانون اساسی ترکیه انتخابات تحت اداره ی عمومی و نظارت ارگان های قضایی انجام می شود. «شورای عالی انتخابات تمام اقدامات اجرایی را به منظور تضمین برگزاری منظم انتخابات از آغاز تا پایان به انجام رسانده و تصمیم درباره ی شکایت های رسیده درخصوص تخلفات هنگام انتخابات را اتخاذ می نماید. هیچ اعتراضی ازسوی هیچ مقامی به تصمیم شورای عالی انتخابات وارد نیست». از عبارت «از آغاز تا پایان...» مشخص است که این نظارت شامل احرازصلاحیت نامزدها که خود جزئی از فرایند انتخابات است نیز می گردد.

شورای عالی انتخابات کنترل صلاحیت  کاندیداها را از دو طریق انجام می‌دهد که عبارتند از:
ـ بررسی و ارزیابی شرایط و سوابق کاندیداها توسط اعضا و کارکنان واحدهای مختلف شورا
ـ بررسی و رسیدگی به شکایات و اعتراضات افراد حقیقی و حقوقی (احزاب سیاسی و ...) علیه کاندیداها و نیز بررسی اقامه دعوی توسط محاکم قضایی علیه کاندیداها.

در فرانسه نیزطبق اصل 58 «شورای قانون اساسی»وظیفه ی نظارت بر حسن اجرای انتخابات ریاست جمهوری و بررسی شکایات و اعلام نتایج انتخابات را برعهده دارد. اصل 59 نیز بیان کرده شورای قانون اساسی نسبت به حسن اجرای انتخاب نمایندگان مجلس ملی و سناتورها تصمیم گیری می کند. با ملاحظه ی سیستم نظارت بر انتخابات در دیگر کشورها می توان دریافت که یک سیستم نظارتی استصوابی است؛ چراکه می تواند علی رغم رأی قاطع مردم به نمایندگان،با عدم صدور اعتبارنامه یا ابطال نمایندگی فرد و حتی ابطال انتخابات به تصمیم گیری دراین خصوص بپردازد.مثلاً دراصل59 قانون اساسی فرانسه از کلمه «statue» به معنای «تصمیم گیری کردن،امرکردن،رأی دادن» استفاده شده است و از چنین لفظی استنباط می شود که شورای قانون اساسی در امر انتخابات نظارتی فراتر از نظارت یک ناظر اطلاعی دارد. چراکه طبق توضیحات ابتدایی درخصوص انواع نظارت، این نظارت استصوابی است که در آن اختیار اِعمال نظر درمورد عملیات انجام گرفته وجود دارد.

قانون اساسی امریکا نیز در بند 5 اصل اول درمقام بیان صلاحیت مجلس نمایندگان در رسیدگی به صحت یا عدم صحت انتخابات، از لفظ «judge» استفاده کرده است  که در اصطلاح حقوقی به معنای «قضاوت کردن، داوری کردن» است و از منظر حقوقی بدیهی است که تصمیمات داور و قاضی در یک مسأله از ویژگی آمره بودن و الزام آور بودن و قطعیت برخوردار است و این خود نشان از مفهوم استصوابی بودن نظارت این مرجع است.چراکه به زبان ساده حرف آخر را این مرجع می زند.همچنین از دیگر ویژگی های این نظارت بر انتخابات در سایر کشورها،«عام و فراگیربودن نظارت» است که این ویژگی در اصل58 قانون اساسی فرانسه به وضوح دیده می شود که شامل نظارت بر حسن اجرای انتخابات(درجریان انتخابات)، رسیدگی به اعتراضات بعدی و نیز اعلام نتایج می باشد. همانگونه که در نظریه تفسیری شورای نگهبان درخصوص اصل99 نیز نظارت شورای نگهبان «شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات» دانسته شده است.

بدین ترتیب می توان «مفهوم» استصوابی بودن نظارت نهاد ناظر بر انتخابات را در سایرکشورها نیز مشاهده کرد و به نزاع های لفظی که در خصوص «لفظ» نظارت استصوابی در ادبیات حقوقی و سیاسی کشور وجود دارد خاتمه داد.

* دانشجوی ورودی 92 رشته حقوق دانشگاه فردوسی مشهد