مبنا و تحلیل حقوقی نظارت استصوابی شورای نگهبان

خبرنامه دانشجویان ایران: محمد مهاجری*// شورای نگهبان در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران به موجب اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصول 91 تا 99 قانون اساسی تشکیل و ایجاد شده است و کارویژه‌های مختلفی از جمله نظارت بر قوانین از نظر مغایرت نداشتن با شرع و قانون اساسی و همچنین تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات را بر عهده دارد. شورای نگهبان به موجب یک دیدگاه، جزئی از قوه مقننه است از این جهت که اصول مربوط به آن در فصل ششم ذیل عنوان قوه مقننه آمده است. اما شورای نگهبان به جهت صلاحیت‌هایی که دارد نمی‌تواند به عنوان جزئی از ارکان قوه مقننه به حساب آید. تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات از جمله انتخابات مجلس شورای اسلامی مانع از آن است که شورای نگهبان را ذیل قوه‌ مقننه برشماریم. کارویژه‌های شورای نگهبان با شورای قانون اساسی فرانسه و بسیاری نهادهای دیگر قابل مقایسه است. نهاد دادرس اساسی نظارت بر قوانین و مقررات را بر عهده دارد. نظارت در لغت به معنای مراقب بودن و نگریستن آمده است و در ادبیات فقهی- حقوقی نظارت را به نظارت استصوابی و نظارت اطلاعی یا استطلاعی تقسیم کرده‌اند.

نظارت استصوابی گونه‌ای از نظارت است که باید همه اقدامات منظورٌالیه توسط مقام ناظر تایید و تصویب شود. مانند نظارت مدعی‌العموم (دادستان) بر فروش اموال محجور توسط قیم و موارد دیگر. در واقع نظارت استصوابی نظارت در معنای واقعی کلمه است که نوعی نظارت اثرگذار است. از سوی دیگر نظارت اطلاعی یا استطلاعی نوعی از نظارت است که مقام ناظر صرفاً از همه وقایع و اتفاقات باید مطلع باشد و در نفس عمل دخالتی ندارد. در حقیقت نظارت اطلاعی نمی‌تواند نوع کارآمدی از نظارت به حساب آید.

شورای نگهبان به موجب اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عهده‌دار نظارت بر انتخابات است، این اصل در این باره مقرر می‌کند: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» همه انتخابات‌های کشور تحت نظارت شورای نگهبان است. اما نکته‌ حقوقی این اصل این است که نظارت شورای نگهبان که در این اصل آمده است از کدام دسته‌ نظارت‌هاست؟ نظارت استصوابی یا نظارت اطلاعی؟ هیات مرکزی انتخابات در سال 1370 از شورای نگهبان در این باره درخواست نظر تفسیری کرده بود و از آنجایی که شورای نگهبان به موجب اصل 98 قانون اساسی تفسیر این قانون را بر عهده دارد در خصوص اصل 99 نظر تفسیری خود را اعلام کرد. در این نظر طی شماره 1234 در تاریخ 1/3/1370 آمده است: «نظارت مذکور در اصل 99 استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود». به موجب اصول حقوق اساسی، تفسیر قانون اساسی در حکم قانون اساسی است. بنابراین تفسیر شورای نگهبان امری در حکم قانون اساسی است و لذا از نظر حقوقی معتبر و لازم‌الاجراست. به نظر می‌رسد نظارت استصوابی شورای نگهبان در عرصه‌ نظر هم قابل دفاع باشد. ادله‌ای که می‌توان در این باره مطرح کرد آن است که چنانچه نظارت شورای نگهبان از نوع نظارت اطلاعی بود می‌توانستیم این نظارت را در قانون عادی نیز طرح کنیم و این نوع نظارت اهمیت بخصوصی نداشت تا در قانون اساسی قید شود. استدلال دیگر اینکه از عموم و اطلاق عنوان نظارت در این اصل، نظارت در تمام مراحل انتخابات در نظر گرفته می‌شود که یکی از این مراحل نیز تایید یا رد صلاحیت کاندیداهاست. بنابراین وحدت سیاق عبارات نظارت شورای نگهبان و اطلاق این اصل در نظارت بر انتخابات و همچنین اهمیت قید نظارت شورای نگهبان در قانون اساسی نشان از استصوابی بودن نظارت این شورا بر انتخابات دارد اما از جهت تئوری به این نظارت استصوابی اشکالاتی وارد می‌کنند که دانستن آنها خالی از لطف نیست. نظر تفسیری شورای نگهبان مخالفان و موافقانی دارد. دیدگاه مخالفان اولاً ناظر بر متهم کردن شورای نگهبان به بی‌طرف نبودن است که از این جهت این نهاد را صالح در تایید صلاحیت‌ها نمی‌دانند و عملکرد شورای نگهبان را جانبدارانه می‌دانند. در حالی که به موجب قانون همه کاندیداهای انتخاباتی حق اعتراض به ردصلاحیت خود را دارا هستند. اما به هر حال مهم‌ترین اشکال ناظر بر این موضوع است. اشکال دیگر ناظر بر این امر است که امر انتخابات را امری اجرایی بدانیم. بنابراین وزارت کشور و هیات‌های اجرایی انتخابات می‌توانند امور انتخابات را به انجام رسانند و دیگر نیازی به نظارت استصوابی شورای نگهبان نیست. به هر روی در این مطلب مختصر با نگاهی حقوقی به چگونگی مبنا قرار گرفتن نظارت استصوابی به موجب نظر تفسیری شورای نگهبان در سال 1370 اشاره کردیم و همچنین با تحلیل حقوقی به ادله‌ استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان پرداختیم.

از نقطه نظر حقوقی نمی‌توان نظارت شورای نگهبان را نظارت اطلاعی دانست، زیرا تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است و مانند آن اعتبار حقوقی والایی دارد. لیکن از نظر تئوری و با توجه به رویه‌ شورای نگهبان انتقاداتی از جانب حقوقدانان و گروه‌های سیاسی مشاهده می‌شود که عمده‌ آن به نظر نگارنده به بحث جانبداری بازمی‌گردد. این ادعا باید اثبات و سپس از طریق مراجع قانونی پیگیری شود. بنابراین به اصل نظارت استصوابی شورای نگهبان از نقطه نظر حقوقی اشکالی وارد نیست و به لحاظ استدلالی نیز همان‌گونه که بیان شد اطلاق نظارت در اصل 99 با نظارت استصوابی همخوانی بیشتری دارد اما بحث بی‌طرفی شورای نگهبان امری است که ظاهراً منتقدان بیشتر به آن توجه دارند.

بنابراین باید به این موضوع توجه کنیم که چه چیزی را نقد می‌کنیم؛ اصل نظارت استصوابی را یا اصل بی‌طرفی شورای نگهبان را. اصل نوع نظارت از جهت حقوقی نمی‌تواند محل اشکال باشد اما اصل عدم بی‌طرفی باید اثبات شود و در صورت اثبات، پیگیری شود. شورای نگهبان نهادی است که به موجب قانون اساسی جایگاه مطلوبی دارد و لذا باید با لحاظ جایگاه این نهاد عملکرد این شورا را تحلیل و بررسی کرد.

*پژوهشگر حقوق عمومی و مدرس دانشگاه